¿Los actos administrativos emanados de la Tesorería General de la República y del Servicio de Impuestos Internos (SII), consistentes en sub rolar y luego gravar con impuestos territoriales un predio exento del pago de contribuciones y la posterior liquidación y giro pueden ser objeto de una acción de nulidad de derecho de público? Dicha inquietud resolvió la sentencia de la Tercera Sala de la Corte Suprema en fallo del martes 15 de noviembre de 2022, Rol 13.324-2022.
Indicó la sentencia que “el tribunal de primera instancia razona que, en el presente caso, si bien es cierto que los fundamentos aludidos por la demandante y por los cuales se solicita la invalidación de los actos administrativos recaen, en parte, en la aplicación correcta o no de normas tributarias para la determinación del impuesto territorial de los roles señalados en la demanda, no lo es menos que la demanda fue interpuesta como una demanda ordinaria de nulidad de derecho público, cuestión que es de competencia de los tribunales ordinarios de justicia, y cuya finalidad es obtener la invalidación de los actos administrativos emanados de la Tesorería General de la República y del Servicio de Impuestos Internos, por concurrir algunos de los presupuestos consagrados por el artículo 7 de la Constitución Política de la República; o también que hubieran violado directamente la ley en cuanto a su objeto, motivos o desviación de poder; es decir, debe haberse producido algún vicio que produzca la referida sanción.
Por su parte, el fallo de segundo grado pone énfasis, en cambio, en aquello que –según los sentenciadores- se pretendería por la demandante con el ejercicio de la acción, señalando lo siguiente: “lo cuestionado por la actora no es la nulidad de derecho público de que adolecerían los actos administrativos contra los que dirige su reproche, sino la circunstancia que el Servicio de Impuestos Internos procedió ilegalmente a sub rolar y luego gravar con impuestos territoriales un predio de su dominio que se halla exento del pago de contribuciones, lo que derivó posteriormente en la liquidación y giro de este tributo y su cobro por la Tesorería General de la República.
Específicamente, en el punto 17.- del escrito de demanda aparece expresado, en términos simples, aquello sobre que versa la controversia: improcedentemente se gravó con impuesto territorial un hangar de un aeródromo y, como consecuencia de ello, el terrero en que ese hangar se sitúa y que es de propiedad del Club Aéreo de Santiago, que no es sujeto pasivo del mencionado tributo”.
Añadió que “en este escenario, en tanto se estime que el avalúo de un bien raíz y su enrolamiento en aquéllos por los que debe pagarse el impuesto contemplado en la Ley N° 17.235 resulta ser contrario a derecho, debió impugnarse el acto administrativo que así lo dispuso por medio del procedimiento especial de reclamo de avalúo que consagra el Párrafo 1° del Título III del Libro III del Código Tributario, denominado precisamente “Del Procedimiento de reclamo de los avalúos de bienes raíces”, cuyo conocimiento se entrega, conforme a lo previsto en el artículo 149 del mismo Código, en relación con el N° 1 del artículo 1° de la Ley Nº 20.322, a los Tribunales Tributarios y Aduaneros. De igual forma, si el reproche se dirige en contra de los actos administrativos de liquidación, giro o pago o de resolución que incida en el pago de un impuesto o en los elementos que sirvan de base para determinarlo, la actora debió invocar el procedimiento general de reclamación contenido del Título II del mismo Libro III, cuyo conocimiento, igualmente, ha sido entregado por la ley a los Tribunales Tributarios y Aduaneros”.
Por estos motivos, se revocó la resolución anterior y, en su lugar, se declaró que el Vigésimo Cuarto Juzgado Civil de Santiago era incompetente para conocer de este asunto.
Examinado el libelo pretensor, fluye que la acción deducida es la nulidad de derecho público, esto es, aquella que se ejerce para obtener la sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los órganos del Estado en los que faltan algunas de las exigencias que el ordenamiento requiere para su existencia y validez.
La acción también ha sido definida como: “un mecanismo jurídico sancionador fundamental del derecho público. Consistiría en la ineficacia de los actos estatales dictados en contravención al principio de juridicidad contemplado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República” (Jaime Jara Schnettler, La nulidad de derecho público ante la doctrina y la jurisprudencia, Editorial Libromar, 2004, pág. 29). Este enunciado evidencia con nitidez el rol que, dentro de nuestro ordenamiento, corresponde a la nulidad de derecho público, como una institución destinada a garantizar la vigencia del principio de legalidad, de acuerdo con el cual los órganos del Estado deben someterse, en el desarrollo de sus actividades, a lo preceptuado en la Constitución Política de la República y en las leyes dictadas conforme a ella”.
Agregó que “la jurisprudencia asentada por esta Corte –y que recoge una doctrina que ha gozado de general aceptación– la ilegalidad de un acto administrativo, que puede acarrear su ineficacia, puede referirse a la ausencia de investidura regular, incompetencia del órgano, defectos de forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y el objeto, como violación de la ley de fondo aplicable.
También es efectivo que existen los reclamos especiales que indica la resolución impugnada, reglamentadas en el Código Tributario y que son de competencia de los Tribunales Tributarios y Aduaneros, por disposición de la Ley N°20.322, sin embargo, se trata de acciones específicas y acotadas tanto en su materia como, especialmente, en sus plazos.
Como se puede apreciar, la acción de nulidad de derecho público es una acción general, que busca la anulación de un acto administrativo cuando éste ha incurrido en algunas de las causales indicadas anteriormente, esto es, investidura regular, incompetencia del órgano, defectos de forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y el objeto, como violación de la ley de fondo aplicable, a la luz de lo dispuesto en los artículos 6 y 7° de la Constitución Política de la República.
En otras palabras, no se trata de una revisión o reclamo de ilegalidad directo y especial, naturaleza que sí revisten las acciones de reclamación contempladas en el Código Tributario, que tiene un ámbito determinado y acotado de procedencia y que, en concordancia con su específico carácter, requiere la identificación precisa, tanto de las normas legales o reglamentarias que le sirven de fundamento, como de las circunstancias que configuran la ilegalidad o arbitrariedad alegada, cometida siempre en el marco de un procedimiento administrativo.
En este orden de pensamiento y, despejado que el examen de legalidad que realizan los Tribunales Tributarios y Aduaneros en el marco de una acción de reclamación es sustancialmente distinto a aquel que ejerce el Juzgado Civil al resolver una acción genérica de nulidad de derecho público, es precisamente la naturaleza de la acción aquella que determina la competencia del tribunal que, en este caso, radica legalmente en la sede ordinaria donde se sustancian los presentes antecedentes.
Lo anterior se ve refrendado por el hecho que, conjuntamente con la nulidad de derecho público, se demandó también la indemnización de los perjuicios causados, pretensión que se aleja de aquellas que son de natural conocimiento de los Tribunales Tributarios y Aduaneros”, concluyó.